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2.6.1.1 Los modelos de financiamiento
El modelo de financiamiento para la educación superior pública se basó durante muchos años, en la variable de la matrícula total de las instituciones, aunque las decisiones sobre el financiamiento parecieran haberse tomado también con base en la capacidad de gestión de cada institución. Por lo demás, y en ausencia de mecanismos de supervisión adecuados, se produjeron distorsiones graves en las cifras de matrícula que reportaban las instituciones.
Este modelo fue reemplazado al inicio de la década de los ochenta por otro basado en el tamaño de la plantilla de los trabajadores. La introducción de esta nueva pauta se acompañó de la homologación de los tabuladores para el personal académico en las universidades públicas.
Sin embargo, este nuevo modelo asumió la situación existente en aquel entonces en cuanto a las características de la plantilla del personal académico que era sumamente desigual, debido al desarrollo histórico de cada institución. A pesar de estas diferencias iniciales, casi todas las universidades públicas registraron en el periodo de 1982 a 1994 un elevado crecimiento en la plantilla del personal académico, aunque la proporción de este fenómeno fue nuevamente desigual.33 De manera similar, la proporción de personal de apoyo o administrativo en relación con el académico era muy heterogénea, lo mismo que la relación entre la plantilla, en sus diversas modalidades, y el alumnado.
En general, durante el período 1986-1999 los recursos regularizables se han asignado a las instituciones como incrementos porcentuales a partir de la base antes mencionada, por lo que las aparentes desigualdades han persistido, independientemente de las transformaciones o mejoras en el desempeño institucional ocurridas a lo largo de este período. En los últimos años y a través de fondos de recursos extraordinarios, como el del Fondo para la Modernización de la Educación Superior (FOMES) y del Programa para el Mejoramiento del Profesorado (PROMEP), se han destinado a las instituciones recursos adicionales a los regularizables de manera diferenciada, considerando la calidad de los proyectos presentados por las universidades a la Secretaría de Educación Pública.
En la actualidad existe una demenda de las propias universidades públicas sobre la necesidad de contar con criterios claros, equitativos y ampliamente conocidos para el otorgamiento del subsidio con base en el desempeño institucional.
El principal problema para un análisis objetivo de esta situación se deriva de la complejidad del proceso de determinación de costos. En el nivel institucional la discusión parte del supuesto "gasto por alumno" obtenido mediante la división simple del presupuesto total que recibe cada una de la IES entre su matrícula total. Sin embargo, este concepto es insuficiente. Por una parte, se debe reconocer que el proceso de formación de los alumnos no cuesta lo mismo en los diferentes niveles educativos y en los diversos programas de estudio; en efecto, la atención a un alumno de educación media superior tiene un costo menor que el de licenciatura y éste, a su vez cuesta menos, que el de posgrado. Asimismo, no tiene un costo similar la atención de un alumno inscrito en un programa de estudios que requiere esencialmente aulas y centros de documentación durante su proceso formativo, que el de estudiantes que requieren, además, laboratorios, talleres, insumos y materiales diversos y costosos.
El gasto por alumno en educación superior que se obtiene considerando el presupuesto total dividido por la matrícula total es, en promedio, de 16,700 pesos, aunque en algunas instituciones es de 3 mil pesos y en otras puede alcanzar los 50 mil pesos. Cuando el costo se realiza considerando la matrícula normalizada34 se obtiene que el gasto por alumno promedio baja a 13,300 pesos y las variaciones entre las instituciones se encuentran en el rango de 3,600 a 37,600 pesos.
De lo anterior se desprende la necesidad de profundizar y precisar la metodología adecuada para la determinación del costo de las actividades que llevan a cabo las IES a fin de lograr un esquema de financiamiento que propicie la existencia de condiciones idóneas.
El proceso de financiamiento para la educación superior resulta inadecuado ante las nuevas condiciones de las IES y del país. No se cuenta con un esquema de financiamiento, sustentado en criterios de desempeño académico, que establezca reglas claras y transparentes para la asignación y utilización de los recursos públicos de la federación, de los estados y de los municipios. El acuerdo de este esquema entre las IES y el Gobierno Federal ocupó la atención especial de la ANUIES durante 1999 y se busca su incorporación en una política de Estado para los años venideros.
Pese a que en los últimos años ha habido un aumento real en la aportación financiera del Gobierno Federal a la educación superior, los recursos son aún insuficientes para atender la demanda educativa creciente y mejorar en calidad.
En los años recientes, las IES han desarrollado programas para allegarse recursos propios, como son la prestación de servicios de asesoría, de investigación y desarrollo tecnológico dirigidos al sector productivo, la celebración de convenios para la capacitación de personal especializado, la participación de los estudiantes y campañas de aportaciones voluntarias con los egresados, entre otros. No obstante, los ingresos propios son, en general, poco significativos en relación con el total de los provenientes del subsidio federal y estatal.
La situación que se vivió a finales de 1998 -ante el cambio de las perspectivas económicas que generó una disminución en el monto del financiamiento a la educación superior en el proyecto de presupuesto de egresos de la federación- es un signo de los efectos nocivos de la ausencia de políticas de Estado para el financiamiento de este sector. El establecimiento de prioridades, incluso en momentos coyunturales difíciles y el acuerdo de criterios para la asignación presupuestal, es una petición creciente de las instituciones para dar continuidad a los programas académicos.
33 López Zárate, Romualdo; “El financiamiento a la educación superior, 1982-1994”, Colección Biblioteca de la Educación Superior, ANUIES, 1996.34 Para la normalización de la matrícula se consideraron tres tipos de programas en el nivel superior: Tipo A (Programas de costo bajo); Tipo B (Programas de costo intermedio) y Tipo C (Programas de costo alto). Se utilizó como unidad el costo por alumno en programas de Tipo A (Tipo A =1). A partir de esta unidad se asignaron diferentes ponderaciones a los distintos niveles educativos y a los diferentes tipos de programas (Alumno de EMS = 0.5; Alumno en programas Tipo B = 1.5; Alumno en programas Tipo C = 2.0; Alumno de especialización = 2.0; Alumno de Maestría = 2.5 y Alumno de doctorado=3.0). (Coordinación General de Estudios Especiales de la ANUIES).
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