LAS POLÍTICAS GUBERNAMENTALES HACIA EL POSGRADO EN MÉXICO Expansión no regulada, crisis y reacomodos: 1970-1984 En enero de 2000, la revista Ciencia y Desarrollo, patrocinada por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT), publicó un artículo de Ortega, González Cuevas y González Brambila con el título “La importancia de la formación de doctores en México”. Los autores, funcionarios con amplia experiencia en la educación superior y el sistema de ciencia y tecnología, afirmaron de entrada: En México se ha considerado importante impulsar los programas de formación de doctores, y en general los de posgrado, por dos razones principales. La primera es que se tiene la convicción de que a mayor desarrollo de este nivel, mejor puede ser la calidad de los otros niveles del sistema de educación superior. La segunda es que se desea promover el desarrollo científico y tecnológico del país, y para ello se requiere, como apoyo, de la existencia de un intenso programa de formación de posgraduados, en especial de doctores (Ortega et al., 2000: 49, cursivas nuestras). En el año 2000 contaba de total legitimidad esta visión explícita sobre los objetivos de las políticas gubernamentales en materia de posgrado, que confía en que la formación de doctores específicamente es el motor de mejoría de la calidad en el resto del sistema de educación superior y un instrumento principal para promover el desarrollo científico y tecnológico. Es una visión que emerge en los años noventa, pero contrasta, sobre todo en su claridad, con los objetivos de las políticas hacia el posgrado prevaleciente en épocas anteriores. Los programas gubernamentales para el posgrado desarrollados a partir de 1990 en México parten de una crítica explícita al desarrollo del posgrado durante las dos décadas anteriores y de un juicio hacia la acción gubernamental en la materia durante el periodo 1970-1990. También tienen como plataforma de legitimidad la crítica severa a las consecuencias de la expansión no regulada de la educación superior (fines de los sesenta a mediados de los ochenta) para la calidad y especialmente para el sector de investigación y posgrado del sistema. Así, las políticas gubernamentales hacia el posgrado en los años noventa no sólo tienen como objetivo desarrollar este sector sino que simbolizan una manera específica de ver y resolver los problemas de la masificación (como se denominó en México a la expansión no regulada del sistema de educación superior en los años setenta), visión que no era ampliamente compartida por el conjunto de los actores del sistema de educación superior. Claramente, en los años noventa el tema de políticas hacia el posgrado se ubica en el sector de ciencia y tecnología (es decir, CONACyT) por separado del sector de educación superior (es decir la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica (SESIC) de la Secretaría de Educación Pública). Cuadro II.12 Distribución horizontal de los programas de posgrado ofrecidos en el área de Ciencias Sociales por subárea y nivel, 1997 (Porcentajes) México Subáreas Especialización Maestría Doctorado Total Administración Antropología y Arqueología Archivonomía y Bibliotecología Ciencias de la Comunicación Ciencias Políticas Ciencias Sociales Comercio Internacional Contaduría Derecho Economía y Desarrollo Estudios Latinoamericanos Geografía Impuestos y Finanzas Psicología Publicidad Relaciones Industriales Relaciones Internacionales Turismo Ventas y Mercadotecnia Total 7.5 7.9 9.8 53.6 14.1 29.0 2.0 49.1 14.9 71.4 71.7 16.9 92.1 43.4 100.0 92.1 91.4 57.4 46.4 85.9 60.8 91.1 65.3 55.8 50.1 82.6 28.6 100.0 82.8 100.0 28.3 78.8 0.4 56.6 8.6 32.9 10.2 6.9 34.7 44.2 0.7 2.5 17.2 4.3 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Con la narración que sigue queremos mostrar cómo la elaboración de políticas de posgrado representó una caso ilustrativo de las pugnas por reformar la relación global entre el gobierno y el sistema de educación superior en México durante los años ochenta y noventa. Desde una perspectiva sistémica, el posgrado se encuentra colocado entre dos estructuras con lógicas históricas diferentes: la licenciatura, estructura prototípicamente universitaria, y el sector de investigación científica. El contraste en valores e intereses encarnados por estas dos estructuras fue puesto claramente de relieve en las políticas de educación superior mexicanas por el debate sobre la reforma al posgrado durante los años ochenta. Esto no significa que la promoción del posgrado como asunto de políticas gubernamentales no tuviera antecedentes previos a esos años, pues formalmente se coloca en la agenda desde la década anterior con la creación del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Pero durante una década y media estos objetivos e instrumentos de política se caracterizaron por ambigüedades y discontinuidades, problemática que de hecho fue común a los demás sistemas de educación superior en América Latina (Brunner, 1985). Con la excepción probablemente de Brasil y Cuba, en los restantes países de la región latinoamericana los estudios de posgrado han tendido a crecer rápidamente durante los últimos 20 años, crecimiento que se habría caracterizado por su desorden, falta de planificación, iniciativas independientes, sin reglamentación adecuada, con tendencias al profesionalismo y particularismo de esos estudios y sin mayor conexión con las necesidades del desarrollo nacional. Es interesante que ya desde 1981 en México, el Plan Nacional de Educación Superior 1981-1991, formulado por la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) para la siguiente década1, reconocía varios problemas fundamentales en el posgrado: la distancia respecto de las necesidades nacionales (tal y como eran identificadas en los Planes Nacionales de Desarrollo emitidos por el Ejecutivo Federal), la disparidad en concepciones pedagógicas, y la desvinculación entre los posgrados y la investigación científica (Pallán, 1986: 54). En el mismo tenor, Carlos Pallán Figueroa, experto en políticas de educación superior, entonces Rector de la Universidad Autónoma Metropolitana de Azcapotzalco (UAM-A) y posteriormente Secretario General Ejecutivo de la ANUIES, expresó en 1986 que el posgrado en México, impulsado desde principios de los años setenta, no había cumplido con las expectativas depositadas en él. Conviene revisar sus opiniones al respecto por representar la opinión informada de funcionarios de la educación superior. Para mediados de los años ochenta, señalaba Pallán, en el crecimiento del posgrado había prevalecido un esquema liberal 2, según el cual la asignación de recursos y la toma de decisiones en la creación y gestión de los posgrados no se había orientado de acuerdo con un plan nacional. El resultado había sido que la mayor parte del crecimiento del posgrado desde 1970 había seguido varias lógicas, que en su conjunto no representaban una visión coherente ni eran del todo compatibles con los objetivos de las políticas: Primero, había sido “un proceso esencialmente credencialista, según el cual los numerosos programas de especialización y maestría puestos en marcha con una pobre dotación de recursos tenían básicamente el propósito de brindar un elemento de distinción mediante la simple prolongación de la escolaridad superior”, sin miramientos con la calidad; Segundo, se expandieron como estudios remediales para profesores en servicio que escasamente contaban con el grado de licenciatura y requerían actualizarse en su formación académica; es decir, la expansión del posgrado respondió en parte a los propios problemas derivados de la expansión no regulada de la educación superior a partir de los años setenta; Tercero, el crecimiento “anárquico” de la matrícula del posgrado, según el autor, seguía demandas del mercado profesional (y no las demandas de orden académico del sistema); Cuarto, sólo en mínima medida había crecido el posgrado con la lógica de crear “programas de alta especialización, con buenos recursos académicos y criterios óptimos, para emplear una élite científica y tecnológica” (idem). El mismo autor hace notar que esta disparidad en el desarrollo del posgrado obedecía a la ineficacia de los múltiples señalamientos y directrices explícitos diseñados por la ANUIES para mejorar la calidad y la pertinencia del posgrado. Subraya Pallán que las estrategias de planeación y asignación de recursos seguidas por el gobierno federal resultaron ineficaces para lograr el mismo cometido. Así, el debate sobre las políticas hacia el posgrado en los años ochenta fue también una disputa sobre el papel del Estado frente a la expansión de la educación superior y una búsqueda de formas de acción gubernamental más eficaces que las usadas en el pasado. Pallán enfatizó que el posgrado estaba desvinculado de las necesidades nacionales, contrario a lo que el discurso de la época identificaba como autodeterminación científica y tecnológica. Esta preocupación se insertaba en el discurso más general sobre la dependencia, que caracterizó al debate educativo en México y el resto de los países latinoamericanos. La fuerza de este discurso era amplia ya que incorporaba en su seno también a las posiciones de izquierda que criticaban las tendencias hacia la “modernización” y la “excelencia” en las políticas de educación superior: El proyecto gubernamental no ve sentido en la universidad existente. La universidad pública asociada a la nación como espacio de socialización contemporánea y como palanca de la perspectiva de un desarrollo soberano no es compatible con las pretensiones gubernamentales de eficiencia selectiva, de elitización creciente para satisfacer los requerimientos, en su mayoría externos, de la reconversión industrial... “[El posgrado] debe ser transformado para que no seamos entrenados en aplicar tecnologías importadas, o leer libros extranjeros con soluciones y métodos adecuados a problemas que no reconocemos en nuestra realidad... Descolonizar el quehacer educativo y científico no es una tarea fácil pero sí urgente” (Ímaz, 1990, 93-94). En muy poco tiempo durante los años noventa, esta discusión sobre la dependencia y la autodeterminación sería desplazada por la intensa apertura de la economía mexicana. Estos cambios discursivos son ilustrativos de los movimientos que a la postre experimentaba el tejido cultural, el contexto de sentidos en que se insertó la evolución en las políticas gubernamentales hacia la educación superior y el posgrado. Desde diversas perspectivas ideológicas, entonces, las críticas hacia el posgrado fueron repetidas y elaboradas en foros y publicaciones del periodo 1984 a 1990, tales como los Congresos Nacionales de Estudios de Posgrado, patrocinados por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y el gobierno federal, y las revistas OMNIA (Coordinación de Posgrado-UNAM), Ciencia y Desarrollo (CONACyT), y Revista de la Educación Superior (ANUIES). En estas publicaciones se visualiza un consenso crítico sobre la situación del posgrado en México, que ya aparecen en la relatoría del Primer Congreso Nacional de Estudios de Posgrado (Sosa, 1986): “el sistema presenta serias fallas”, “representa un derroche de recursos”, “falta de claridad y diferenciación en los objetivos de los niveles de especialización, maestría y doctorado”, “personal académico sin el grado suficiente”, “desvinculación de los problemas nacionales”, “débil desarrollo de la investigación científica en relación con el posgrado”, “ausencia de mecanismos de evaluación y seguimiento del desempeño”. Conviene resaltar algunas de las recomendaciones de este Primer Congreso Nacional, pues resumen lineamientos que vendrían a fijarse en las políticas más adelante: El objetivo del posgrado debe ser reforzar la producción científica y tecnológica; también deberá orientarse al fortalecimiento académico de los docentes universitarios. La creación de nuevos programas de posgrado deberá atenerse a un criterio de regionalización y descentralización, así como a la disponibilidad de una sólida infraestructura humana y física. La armonización de los intereses institucionales con las necesidades nacionales. Una línea básica del posgrado deberá ser la investigación. El proceso de enseñanza en el posgrado deberá tener como eje fundamental la iniciación del estudiante en la investigación y, por tanto, basarse en una tutoría constante, estrecha y rigurosa. La creación de un sistema nacional de posgrado facultado para diagnosticar, planear y evaluar el desarrollo de los programas. No obstante las críticas y los debates en torno a los crecientes problemas del posgrado y la ausencia de definiciones claras para desarrollo, se fueron perfilando dos líneas de acción gubernamental. Una, derivada del CONACyT, se centraría en los posgrados vinculados a la investigación científica y emergería, posteriormente, como el filón dominante en la materia. La otra, sustentada por la Dirección General de Investigación Científica y Superación Académica (DGICSA), de la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica de la SEP, centraría su atención en los programas de posgrado orientados a la superación del profesorado en servicio y mantendría una política de fomento, es decir, de apoyo no competitivo a instituciones que buscaban fortalecer sus condiciones de infraestructura, equipo y acervo bibliográfico (entrevista a Luis Rius, CONACyT, 1999). De hecho, llegaron a coexistir en el ámbito gubernamental dos visiones y dos formas de acción hacia el posgrado. Aunque al final del segundo lustro de los años ochenta se impondría prioritariamente el concepto de posgrados de excelencia del CONACyT, el tema del posgrado como mecanismo de actualización de profesores no dejaría de figurar e incluso acabaría por ser incorporado posteriormente a los programas de apoyo a la formación doctoral para profesores universitarios. La conformación de una nueva política para el desarrollo científico y tecnológico, 1983-1990 Durante este periodo, las iniciativas gubernamentales para reformar el posgrado –o, con mayor precisión, para regularlo – se desenvolvieron en dos pistas: la pista de CONACyT y la de SESIC/ANUIES. La discusión sobre reformas en el sector de educación superior se desarrolló con dificultades, ambigüedades y conflictos, en un contexto de fuertes restricciones financieras, generando a la postre en 1986 un documento general sobre políticas de educación superior, llamado PROIDES3. Este documento formuló propuestas de evaluación y de fortalecimiento para el posgrado así como para el conjunto del SES. Sin embargo, puesto que apareció dos años antes del término de la administración federal, el PROIDES puede ser considerado el “parto de los montes”: nunca llegó a traducirse en acciones gubernamentales y fue ante todo una muestra de las dificultades por la que pasaba en esos años de crisis económica la relación tradicional entre el gobierno federal y las universidades, si bien introdujo temas hasta entonces ajenos a las políticas de educación superior como la evaluación. Esta relación universidades/gobierno y sus canales institucionales tradicionales se vieron supeditadas tanto a la aguda conflictiva en las universidades de la época como a la clara prioridad que el ejecutivo federal asignó a la estabilización macroeconómica, con su secuela de limitación del gasto público, por encima de los demás sectores de políticas públicas. No obstante, los actores del sector de ciencia y tecnología mostraron capacidad de maniobra y autonomía frente a esta difícil dinámica que envolvía a las políticas educativas en general. Por tanto, enfatizaremos aquí las acciones que resultaron definitorias, las del sector de políticas de ciencia y tecnología, puesto que serían la plataforma central para las políticas de posgrado. Fueron tres las iniciativas centrales: La promulgación por el congreso federal de la Ley para Promover el Desarrollo Científico y Tecnológico (LPDCT), en enero de 1985. La creación del Sistema Nacional de Investigadores (SNI), por decreto presidencial a finales de 1984. La realización de una serie de diagnósticos del posgrado en México, que pondrían la base para la reformulación integral de una política en esta materia a principios de los años noventa. Todas estas iniciativas estuvieron marcadas por la importante participación de un actor hasta ese momento relativamente disgregado en el campo de las políticas de educación superior: la “comunidad científica nacional” (González Rubí, 1994). Esta comunidad estaba representada por la Academia de Investigación Científica, asociación que desde los primeros años ochenta aumentó su presencia en los debates sobre políticas de ciencia y tecnología, alcanzando creciente visibilidad pública y también vías propias de acceso al Ejecutivo Federal (Rudomín, 1990). Esta vinculación directa prescindió de las redes tradicionales del sistema de educación superior, ejemplificadas fundamentalmente por la ANUIES y promovió valores diferentes. La construcción de este vínculo entre la oligarquía científica, para usar la terminología de Burton Clark, y el gobierno federal inyectó un nuevo componente a las modalidades de coordinación y mostraría ser decisivo posteriormente para la toma de decisiones en materia de políticas de ciencia y tecnología. Varios aspectos de la Ley de 1985 merecen ser resaltados aquí. El primero consistió en hacer obligatorio para el Ejecutivo federal la elaboración de un Programa Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico, señalando claramente la política nacional al respecto así como los objetivos, sus instrumentos y los responsables de su ejecución (Pérez Tamayo, 1991: 18)4. El segundo aspecto relevante de la Ley PDCYT fue el establecimiento de la Comisión para la Planeación del Desarrollo Científico y Tecnológico como mecanismo instituido para operar los Programas Nacionales en la materia. La Comisión fue diseñada para ser presidida por el Subsecretario de Programación y Presupuesto, y quedó integrada por varios Subsecretarios del gabinete federal5, el Director General del CONACyT, el Rector de la UNAM y el Director General del Instituto Politécnico Nacional (IPN). Esta Comisión institucionalizó una estructura permanente de alto nivel en el gobierno federal que se encargaría de instrumentar la política científica y tecnológica, en un canal diferente y paralelo al que tradicionalmente formulaba la política de educación superior. Es interesante notar que no figuran los directivos de instituciones estatales de educación superior, muestra aparentemente de la poca importancia que, en efecto, tenía en estas instituciones la investigación científica y el posgrado. Adicionalmente, la Ley PDCYT preveía la conformación de un “sistema nacional de ciencia y tecnología”, que estaría integrada por las agencias del gobierno federal del ramo, las instituciones de educación superior y la iniciativa privada. El primer paso en la conformación de este “sistema” fue la realización del Registro Nacional de Instituciones Científicas y Tecnológicas (ICyT), es decir de organismos públicos y privados dedicados a la producción de bienes y servicios en ciencia y tecnología. La inclusión de instituciones privadas de educación superior y de empresas privadas merece resaltarse. El Registro Nacional de ICyT se ha actualizado continuamente y es hoy un instrumento de referencia importante para productores y consumidores de servicios de ciencia y tecnología. El Sistema Nacional de Investigadores El contexto de crisis económica de mediados de los años ochenta fue el punto de partida para la creación del SNI en 1984. El liderazgo de la Academia de la Investigación Científica percibía en la grave situación económica el riesgo de desintegración de la pequeña comunidad científica mexicana: “El SNI apareció en el escenario como un instrumento de emergencia para brindar estímulos financieros no gravables fiscalmente a los científicos dedicados de tiempo completo a la investigación y que tuvieran altos índices de productividad” (González, Rubí, 1994: 85; Malo, 1986: 55). Otro elemento significativo del contexto fue la coincidencia de la crisis económica de los años ochenta con el cambio generacional en la comunidad científica mexicana: comenzaban a llegar los jóvenes doctores becados por CONACyT en el extranjero desde la década de los años setenta, buscando instalarse en México. Los bajos salarios y la reducción de asignaciones financieras en general para las instituciones de educación superior durante el periodo 1983-1990 amenazaban con frenar –y de hecho, frenaron– la repatriación de una nueva generación de científicos, quienes bien podían permanecer y proseguir sus carreras en los países donde habían realizado sus estudios doctorales, financiados con becas de CONACyT6. Con base en una consulta pública efectuada en 1983, la Academia de Investigación Científica elaboró una propuesta para crear un sistema de estímulos extra-salariales a investigadores de tiempo completo en instituciones públicas o privadas que cumplieran con requisitos de alta formación académica y continuada productividad científica. La propuesta fue aceptada por el Ejecutivo y anunciado como Acuerdo Ejecutivo en julio de 1984. Fueron diseñados dos tipos de nombramientos: el de Investigador Nacional, con tres niveles, para científicos establecidos; y la categoría de Candidato a Investigador Nacional, para jóvenes que inician la carrera científica. La concentración de recursos científicos en la ciudad capital fue también motivo de preocupación, por lo cual el SNI determinó otorgar un estímulo adicional a los investigadores ubicados en el interior de la República. La cantidad de los estímulos fue fijada en múltiplos del salario mínimo, es decir, indexado a la inflación, y fue excluida de los contratos colectivos vigentes en las instituciones de educación superior. Para numerosos investigadores llegó a representar el 50% de sus ingresos totales. El SNI introdujo varios temas importantes al campo de políticas de educación superior: La evaluación como paso previo a la asignación de recursos. El requisito del grado de doctor como criterio esencial para ingresar al SNI. El énfasis en la producción científica definida como publicaciones en revistas internacionales arbitradas, libros publicados y citas en publicaciones reconocidas. La temporalidad de los estímulos, otorgados a plazos de tres años, renovables siempre a condición de una re-evaluación. Su exclusión de las negociaciones salariales entre sindicatos y universidades. También institucionalizó la participación de la oligarquía científica en las decisiones: desde su creación, las comisiones dictaminadoras del SNI estuvieron conformadas por académicos destacados en las diversas áreas disciplinarias. Aunque durante sus primeros años, la responsabilidad de operar el SNI fue asignada a la Dirección General de Investigación Científica y Superación Académica (DGICSA) en la SESIC, es claro que su modus operandi rebasaba con mucho los canales tradicionales de relación entre el gobierno federal y las instituciones de educación superior, ya que el SNI es, por definición, un vínculo entre el investigador individual y el sistema de asignación de estímulos, operado financiera y administrativamente por una agencia del gobierno federal pero conducido por integrantes de la comunidad científica. El primer ejercicio de evaluación del SNI mostró, para desazón de muchos, que esta comunidad científica era muy pequeña: concursaron 3,110 personas y fueron aprobadas 1,395 solicitudes. La mayor parte de éstas correspondía a investigadores ubicados en el Distrito Federal (Pérez Tamayo, op. cit.: 85). Los resultados de la primera evaluación del SNI sirvieron adicionalmente para relevar la importancia de una nueva estrategia de formación de recursos humanos de alto nivel. Una derivación directa de esta constatación fue el renovado énfasis en la reforma del posgrado nacional, acción que se veía como de estratégica importancia para ampliar y renovar a la comunidad científica. Los diagnósticos del posgrado nacional Al mismo tiempo, y atendiendo a los lineamientos del Programa Nacional de Desarrollo Tecnológico y Científico, 1984-1988 (PRONDETYC) de la administración federal del Presidente Miguel de la Madrid (1982-1988), el CONACyT formuló el Programa de Fortalecimiento del Posgrado Nacional (PFPN) en 1984. Su objetivo explícito fue “aumentar el número de recursos humanos formados en el país con una calidad similar a los que se capacitaban en el extranjero”, para lo cual CONACyT venía otorgando apoyos complementarios en infraestructura física, acervo bibliográfico, intercambio de investigadores, contratación de exbecarios y difusión de los programas de posgrado (Aguado et al., 1989). El problema que se presentaba en ese momento era que la demanda para estos apoyos crecía muy rápidamente, justamente al calor de la expansión de la educación superior, llegando a superar en proporción de diez a uno los recursos disponibles en CONACyT para el posgrado (idem). De ahí que el PFPN señalara la necesidad de realizar diagnósticos de los programas de posgrado existentes con el fin de revisar y reorientar los criterios de asignación de recursos. Entre 1984 y 1989 se efectuaron dos series de estudios diagnósticos de programas en 14 áreas de conocimiento. Los resultados mostraron que los principales escollos se derivaban de los siguientes problemas: bajos índices de graduación; indefinición de líneas de investigación y su desvinculación de los contenidos curriculares; especializaciones desligadas de necesidades del desarrollo nacional; gran número de programas en las mismas disciplinas; bibliotecas incipientes; infraestructura inadecuada; baja productividad científica de los investigadores; excesiva duración de los estudios con relación al calendario oficial de los programas; la elaboración improvisadas de éstos; y el bajo número de investigadores de tiempo completo a cargo de los programas (idem, 4-5). Estas deficiencias fueron observadas en un número importante de programas, al grado de que una autora de los diagnósticos llegó a la siguiente conclusión: “el posgrado nacional [en su estado] actual es la expresión de serias carencias y limitaciones de repercusión innegable tanto para el sistema educativo del país como para la formación de especialistas que requiere la planta productiva” (Hicks, 1990: 86). Por otra parte, los diagnósticos también permitieron generar los indicadores que caracterizaban a los posgrados exitosos o fuertes: profesores en plena producción científica; acceso a bibliotecas, laboratorios y talleres; participación de los estudiantes en los proyectos de sus tutores y en eventos académicos evaluables. En suma, “un posgrado desligado de la investigación no podría asegurar la calidad de sus egresados ni una incorporación idónea a la actividad profesional” (idem, 4). Esta serie de estudios diagnósticos y sus resultados representaron el punto de partida para la elaboración de una política hacia el posgrado en CONACyT que estuviese claramente enfocada a: El posgrado ligado a la investigación. La expansión y reproducción de las comunidades científicas. El énfasis en la calidad, siguiendo indicadores internacionales de productividad científica. La evaluación externa como procedimiento normal en apoyo a la decisiones sobre asignación de recursos. Estas propuestas venían, asimismo, a poner en claro el debate sobre los valores que deberían sustentar las políticas de ciencia y tecnología, en contraste con las de educación superior, pues daban forma a un nuevo consenso en el sector científico. Este consenso suponía: Que la expansión no regulada de la educación superior había frenado las posibilidades de impulsar la investigación científica en el seno de universidades públicas conflictivas, desorganizadas, valorativamente centradas en la licenciatura; Que el “antiguo” CONACyT no había pasado ser una burocracia políticamente regulada con poca legitimidad en la creciente comunidad científica, dedicada a otorgar becas sin criterios de largo plazo, y despreocupada por generar información fidedigna sobre la ciencia y tecnología en México; por tanto, la necesidad de dar otra ubicación a las políticas de ciencia y tecnología, fuera del sector universitario y plenamente abrazado a la modernización económica y tecnológica; Que la excelencia sería el valor prioritario en las políticas, dejando valores como equidad al sector universitario, reconociendo que el objetivo común de ambos sectores era la calidad; Y que, no obstante las diferencias entre el sector de ciencia y tecnología y el universitario, compartían objetivos comunes: la formación de nuevas generaciones de científicos y profesores universitarios, así como el re-entrenamiento en alto nivel de académicos en servicio. El “nuevo” CONACyT y el Padrón de Posgrados de Excelencia Durante la administración federal de Carlos Salinas (1988-94) fue reformado el CONACyT con base en los diagnósticos y programas ya en marcha pero, fundamentalmente, con el impulso de un nuevo programa integral, denominado Programa para el Avance de la Ciencia en México (PACIME), que recibió apoyo del Banco Mundial para operar sus proyectos. La nueva administración de CONACyT buscó visibilidad anunciando su traslado fuera del campus de la UNAM, con lo que subrayó simbólicamente la pista no universitaria y en particular la lejanía respecto de la UNAM en que se quería colocar las políticas de ciencia y tecnología en la administración y estructura gubernamentales. Otros cambios importantes fueron la reducción del personal y las estructuras administrativas del Consejo, buscando dar mayor presencia a los cuerpos dictaminadores de pares académicos como operadores de éste. Asimismo, como resultado de una reforma en la administración pública federal en febrero de 1992 que fusionó en la Secretaría de Hacienda las funciones de ingreso y gasto público, desapareció la Secretaría de Programación y Presupuesto, agencia que albergaba a CONACyT. El Consejo fue trasladado a la Secretaría de Educación Pública, pero mantuvo su autonomía frente a las oficinas reguladoras de la educación superior allí, como la SESIC y la SEIT7. El PACIME8 estuvo integrado por los siguientes programas: Proyectos de investigación: asignación de fondos a proyectos. Proyectos de infraestructura: asignación de fondos a solicitudes específicas de ampliación de equipo científico en proyectos grandes y a largo plazo. Cátedras Patrimoniales de Excelencia: asignaciones especiales a científicos de alto nivel que hicieran estancias de trabajo en instituciones de educación superior de los estados con el fin de fortalecer grupos y centros en vías de consolidación. Fondo para repatriar a investigadores mexicanos: apoyos para incentivar el regreso a México de los jóvenes recién formados en el extranjero. Padrón de programas de posgrado de excelencia: la evaluación externa para otorgar reconocimiento a programas de posgrado que cumpliesen con requisitos fijados por comités de pares; la consecuencia financiera principal era el acceso a becas de posgrado para estudiantes inscritos en esos programas. Fortalecimiento del posgrado: apoyos para adquisición de equipo, libros y otros materiales en los programas reconocidos en el Padrón. Estos lineamientos constituyeron la plataforma básica de las reformas en políticas de ciencia y tecnología durante la década de los noventa. Si bien a lo largo de estos años hubo modificaciones y adiciones, particularmente como resultado de la crisis financiera de 1995 y evaluaciones sucesivas de los componentes diversos del propio programa, el PACIME puso bases duraderas para una política que en lo esencial ha tenido continuidad desde 1990. Aquí solamente revisaremos el funcionamiento del Padrón de Posgrados de Excelencia, creado en 1991 con los siguientes objetivos (CONACyT, 1991b): Orientar a los estudiantes sobre las mejores opciones para realizar estudios de posgrado. Otorgar becas en forma sistemática a los estudiantes asociados a los posgrados de excelencia. Identificar los programas de posgrado que deben ser fortalecidos para su mejor desarrollo. Asegurar que los estudiantes que se forman, tanto en México como en el extranjero, lo hagan en programas de la más alta calidad. Respondieron a la convocatoria pública 689 programas de maestría y doctorado, los cuales fueron evaluados por un comité de expertos siete áreas9, con base en los siguientes criterios: Una planta permanente de profesores con doctorado dedicados de tiempo completo. Académicos activos en la investigación y con trayectoria de publicaciones reconocida, avalados como tales por el SNI. Logros demostrables en graduación de estudiantes, de los cuales se esperaba que se incorporaran a la carrera científica. Capacidad para conducir a los estudiantes a lo largo de todo el proceso formativo, independientemente de los contenidos curriculares (que no fueron juzgados en detalle, bajo el supuesto de que los investigadores sólo pueden ser formados en el proceso mismo de la investigación). Igualmente el Consejo Asesor del CONACyT incluyó en el Padrón de Posgrados de Excelencia aquellos programas de instituciones extranjeras que fueran avaladas por académicos de los posgrados reconocidos en México. De esta manera, el Padrón llegó a incluir todos los programas en México y otros países para los cuales un estudiante admitido recibiría beca del CONACyT. El fondo para becas consume la mitad de los recursos disponibles para todos los programas de CONACyT (Rius, 1999). Durante el primer lustro de los años noventa, el Padrón de Excelencia también sirvió como referente para asignar recursos del Programa de Fortalecimiento del Posgrado Nacional, para mejorar equipo, acervos bibliotecarios y servicios de información. No obstante, los recursos para este programa disminuyeron progresivamente en años posteriores, y hacia finales de esa década el principal apoyo recibido por los posgrados inscritos en el Padrón eran las becas. Los siguientes cuadros resumen el número de programas de doctorado y maestría registrados por los sucesivos ejercicios de evaluación. Cuadro II.13 Programas de doctorado registrados en el Padrón de Posgrado de Excelencia por campo del conocimiento, 1991-1998. México Campo del Conocimiento 1991 1992 1993 1994 1995 1996-97 1997-98 1998-99 Ciencias Exactas 15 16 20 23 27 29 29 31 Ciencias Naturales 10 11 12 16 17 14 15 15 Ciencias de la Salud 18 20 19 23 26 15 15 15 Ciencias de la Tierra, del Mar y de la Atmósfera 8 8 7 7 8 8 8 8 Ciencias Sociales 8 8 9 20 24 25 26 24 Ciencias Humanas y de la Conducta 19 15 16 22 22 15 16 21 Ciencias Aplicadas en Ingeniería 21 22 22 32 34 27 28 28 Ciencias Aplicadas en Biología 19 20 24 29 36 23 23 23 Total 118 120 129 172 194 156 160 165 Fuente: CONACYT, http://www.conacyt.mx/daic/PACIME/estadisticas/padron_estgral.html#1 Cuadro II.14 Programas de maestría registrados en el Padrón de Posgrados de Excelencia por campo del conocimiento, 1991-1998. México Campo del Conocimiento 1991 1992 1993 1994 1995 1996-97 1997-98 1998-99 Ciencias Exactas 22 25 26 31 37 36 37 37 Ciencias Naturales 21 23 18 18 19 15 17 15 Ciencias de la Salud 24 31 33 39 36 21 20 21 Ciencias de la Tierra, del Mar y de la Atmósfera 11 11 10 11 12 10 10 10 Ciencias Sociales 43 49 57 73 81 72 72 72 Ciencias Humanas y de la Conducta 32 37 32 45 47 28 29 25 Ciencias Aplicadas en Ingeniería 84 78 77 96 98 69 74 66 Ciencias Aplicadas en Biología 59 68 67 79 80 54 52 54 Total 296 322 320 392 410 305 311 300 Fuente: CONACYT, http://www.conacyt.mx/daic/PACIME/estadisticas/padron_estgral.html#1 Otros programas desarrollados por CONACyT con impacto sobre el posgrado Conviene finalmente mencionar los cambios y desarrollos más importantes que a lo largo de la década de los noventa experimentaron los programas promovidos por el CONACyT. Adicionalmente a los programas básicos, mencionados arriba, hubo un desarrollo importante en dos direcciones: las políticas orientadas a descentralizar la actividad científica y tecnológica y las de apoyo a la carrera científica: Una de las más importantes ramificaciones del PACIME ha sido el creciente apoyo a lo que progresivamente se denominaría el Sistema de Instituciones SEP-CONACyT (cf. CONACyT, 1999a). Formalizado a partir de la publicación de Programa de Ciencia y Tecnología, 1995-2000 (administración de Ernesto Zedillo), pero emergiendo desde 1992. Este “subsistema” está constituido por centros de investigación científica y desarrollo tecnológico primordialmente establecidos fuera de la capital y orientados a desarrollar soluciones para problemas regionales en materia de bienestar, ambiente e innovación tecnológica. Se caracterizan por su énfasis primordial en investigación y desarrollo en ciertas especializaciones temáticas10, por sus lazos con otras instituciones académicas y con empresas y por reclutar a personal académico altamente calificado. En 1999, estaban registrados 27 Centros SEP-CONACyT en toda la república, 19 de estas instituciones tienen su sede en 15 ciudades del interior, pero si se toman en cuenta sus unidades o subsedes, su presencia se amplía a 37 poblaciones, además de la Ciudad de México, constituyendo una plataforma para descentralizar la actividad científica y tecnológica. En 24 Centros funcionaban programas de posgrado o bien participaban en ellos con otras organizaciones académicas, por un total de cinco diplomados y seis especializaciones, 46 maestrías y 29 doctorados. La mayor parte de ellos están reconocidos por el Padrón de Excelencia. Los Centros emplean a más de 5,000 personas de las cuales casi la mitad es personal de investigación y no forman parte del sistema de educación superior propiamente. Los Sistemas de Investigación Regionales: también a partir de 1995, CONACyT creó representaciones locales de en nueve regiones del país para recibir y dictaminar solicitudes de apoyo a investigaciones, particularmente las que “contribuyan a la solución de problemas que afectan el desarrollo económico y social de la región” y que sean avaladas por un usuario final o socio empresarial (CONACyT,1999b). Se prioriza las siguientes áreas: alimentos, salud, desarrollo social y humanístico, desarrollo urbano y vivienda, desarrollo industrial, y recursos naturales y medio ambiente. Los proyectos son dictaminados por comités de pares localmente establecidos en las Delegaciones Regionales del CONACyT. Programa de estancia sabáticas y posdoctorales: a partir de 1995, se reconoció la importancia de apoyar a los científicos jóvenes que inician su carrera después del doctorado y a los académicos a media carrera que buscan hacer una estancia sabática. El PROMEP y los nuevos entrelazamientos de políticas para el posgrado El Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP), lanzado en 1996 con el objetivo básico de elevar la formación del profesorado y la proporción de profesores de tiempo completo, es el programa central de la política educativa nacional para la enseñanza superior (SEP, 1999). El PROMEP se desprendió del Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 (SEP, 1995), el cual estableció como prioridad de la política educativa en el nivel superior la formación de los cuerpos académicos de las instituciones con el fin de mejorar la calidad educativa. Este Programa ha representado tres cambios muy importantes en las políticas hacia la educación superior: Se modificó el campo de actores decisionales: la ANUIES fue desplazada de la administración de programas y recursos para la formación de profesorado en el sector universitario, se revitalizó la SESIC en el diseño e implantación de políticas, se involucró al CONACyT en políticas hacia la educación superior y se redefinió el papel de algunas instancias evaluadoras como los Comités Interinstitucionales de Evaluación de la Educación Superior (CIEES). Diversos instrumentos de políticas, como la asignación de recursos por proyectos a través del Fondo para la Modernización de la Educación Superior (FOMES), la evaluación de programas y funciones institucionales y los programas de carrera académica y estímulos económicos a profesores están vinculados al PROMEP. El subsistema de institutos tecnológicos tiende a enmarcarse dentro de los criterios de valoración académica de las políticas generales de educación superior, lo cual representa una aproximación de las políticas entre este subsistema y el universitario. Estos cambios indican que la formulación de políticas hacia la educación superior comienza a ser más congruente y complementaria, y que se ha producido un viraje desde las políticas de regulación a la distancia hacia las políticas de intervención directa en las instituciones públicas. El propósito de este apartado es revisar someramente algunos aspectos de este programa que inciden directamente en el desarrollo del posgrado. Como se señaló anteriormente, hacia mediados de la década noventa sólo el CONACyT tenía políticas directamente dirigidas a los posgrados. Otras oficinas de la Secretaría de Educación Pública, como la SESIC o la SEIT, carecían de políticas para el desarrollo de los posgrados. Los pequeños fondos administrados por la Dirección General de Investigación Científica y Superación Académica (DGICSA) de la SESIC en la década ochenta –que habían sido importantes para financiar la creación de programas en universidades de los estados, principalmente en áreas de Ciencias Sociales– fueron trasladados hacia el CONACyT al iniciar la década siguiente. No obstante, la SEP impulsó algunas medidas que estimularon el crecimiento del posgrado. El Programa Nacional de Superación del Personal Académico (SUPERA) aprobado en 1993, fue un programa de becas para el personal docente en universidades públicas e institutos tecnológicos que reeditó una concepción del posgrado como nivel para capacitar, entrenar o actualizar a los profesores en servicio, dadas las múltiples evidencias de la deficiente formación para la docencia que exhibía un amplio conjunto de profesores incorporados a la enseñanza superior de forma más o menos improvisada en la fase de la veloz expansión de la educación superior. SUPERA surgió como un programa financiado con fondos del gobierno federal pero administrado por la ANUIES a través de un fideicomiso. Fue un programa pequeño que hacia 1996 había beneficiado sólo a 1,600 profesores de un total aproximado de 75 mil con estudios de licenciatura. SUPERA no marcó criterios de calidad para los programas a los que los beneficiarios de las becas podían inscribirse y, de hecho, funcionó de modo paralelo a los trabajos de integración del Padrón de Excelencia del CONACyT buscando apoyar a profesores que no podían inscribirse en posgrados de dicho Padrón. Con el surgimiento del Programa de Mejoramiento del Profesorado en 1996, SUPERA dejó de funcionar para las universidades públicas, aunque continuó pagando las becas a los profesores que ya se encontraban estudiando un posgrado. Sólo el sector tecnológico dependiente de la SEP, siguió siendo beneficiario de SUPERA, ya para entonces bajo el nombre de PROMEP-COSNET 11-SUPERA. Elementos nuevos de políticas a través del PROMEP El objetivo básico del PROMEP, al igual que el del SUPERA, es mejorar la formación de los cuerpos académicos. Pero importa destacar que el PROMEP es un instrumento complejo que contiene elementos nuevos de política: Se dirige no sólo a la formación del profesorado sino al aumento en la proporción de tiempos completos, de acuerdo con una noción de cuerpos académicos que tendrían perfiles deseables para las diferentes profesiones. Establece metas precisas sobre el número de profesores que año con año deben formarse en un lapso de diez años; Apoya los estudios de posgrados de profesores únicamente en el área de su especialidad. Destina amplios recursos a las unidades académicas para financiar becas, plazas de tiempos completos y equipamiento para profesores con “perfil PROMEP”. Estos recursos están vinculados con el FOMES. Abre las puertas para que la SESIC intervenga como nunca antes en la planeación del desarrollo académico de cada unidad académica en la base de los establecimientos. Fomenta el desarrollo de la investigación y de sus vínculos con la docencia. Introduce patrones y criterios de desempeño del personal académico de carrera y promueve la reforma de los reglamentos de carrera y estímulos académicos en las instituciones. Mediante los planes de desarrollo de las unidades académicas, el PROMEP se vincula con los diferentes rubros que el FOMES financia, como la impartición de cursos de actualización, especialización y posgrado. Conduce a que las instituciones asuman compromisos para ser evaluadas externamente por los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES) con el fin de tener evaluaciones diagnósticas ya no sólo de algunos programas académicos, como había sido la tarea de los CIEES hasta hace pocos años, sino también de áreas enteras del conocimiento y de las funciones institucionales, como la gestión. Confiere cierta legitimidad a posgrados que no están inscritos en el Padrón de Programas de Excelencia del CONACyT, a través de un Registro de Programas Especiales de Posgrado y del apoyo con becas para la inscripción en programas que se ubican en áreas no incluidas en CONACyT. Desde su origen en 1996, el PROMEP ha becado a más de 1,700 profesores de carrera. En 1998-1999, el PROMEP proporcionó becas a 960 profesores de universidades públicas estatales para cursar estudios de posgrado de calidad en México y en el extranjero, al mismo tiempo que se les dotó de herramientas e instrumentos individuales para su trabajo y promovió la participación de 274 profesores en proyectos de vinculación institucional nacional e internacional. En la actualidad, PROMEP ha analizado y validado los planes de desarrollo docente de cerca de 500 dependencias universitarias y ha fomentado la vinculación de las funciones de investigación con la de docencia (SEP, 1999). No se cuenta con datos precisos al respecto, pero según el Informe de Labores 1998-1999 de la Secretaría de Educación Pública (SEP, 1999), las instituciones públicas de educación superior han ido reformando los estatutos del personal académico y los reglamentos de estímulos, “lo cual ha permitido incorporar requisitos más claros y mecanismos más rigurosos para el ingreso, la permanencia y la promoción del personal académico, así como definiciones más explícitas sobre las funciones del profesorado universitario. Esta acción complementaria a las del PROMEP, ha posibilitado la incorporación de profesores con perfil y funciones cada vez más equiparables a las que rigen el funcionamiento de las buenas universidades del mundo”. Según el informe de la SEP, tan sólo en 1998-1999, 38 universidades públicas avanzaron en la revisión actualización y validación de los reglamentos institucionales sobre las bases del PROMEP. Bajo la nueva forma de intervención del gobierno federal en el ámbito de la educación superior, a través del PROMEP, se conservan las evaluaciones y financiamientos por proyectos pero ahora hay una participación fuerte y directa en los engranajes finos de las unidades académicas básicas (escuelas, facultades, departamentos). Se conservan ciertos instrumentos de mercado pero se confiere mayor importancia a la planeación interna, atributo hasta hace poco tiempo reservado exclusivamente a la competencia autónoma de cada institución. Nuevas articulaciones entre los agentes y los instrumentos de políticas La puesta en operación del PROMEP ha implicado una rearticulación de los instrumentos de políticas hacia el posgrado, ha creado un nuevo escenario de relaciones entre los organismos encargados de atender el posgrado, ha dotado a la SEP de funciones de certificación de programas de posgrado y, adicionalmente, ha apoyado el desarrollo de alianzas entre instituciones dentro y fuera del país para ofrecer programas interinstitucionales. En la actualidad, la SEP y el CONACyT, tienen ámbitos de competencias que operan separadamente, pero se han formado nuevos que exigen la actuación conjunta de estos organismos. Hasta hace poco, sólo el CONACyT funcionaba, a pesar de no ser su intención política, como un organismo certificador de calidades en los posgrados. Ahora la SEP también ha incursionado en la certificación de programas de posgrado a través de comités ad hoc de evaluación, función enteramente nueva que refuerza el papel activo que en la actualidad tiene la Secretaría en la educación superior12. Desde sus inicios el PROMEP apoyó a los profesores de tiempo completo con becas para realizar estudios de posgrado en programas inscritos en el Padrón de Excelencia del CONACyT o en programas de universidades prestigiosas de otros países evaluados positivamente por comités convocados por la SEP y el CONACyT. Pero el Padrón de Excelencia no incluía posgrados en diversas áreas de la actividad académica por no estar relacionadas con la ciencia y la tecnología, como artes, educación física, especialidades médicas, etcétera. Entonces, la SEP decidió abrir la posibilidad de ofrecer becas en posgrados de estas áreas, siempre y cuando los comités ad hoc designados por la SEP los evalúen positivamente. La aprobación de la calidad de programas de posgrados no incluidos en el Padrón de Excelencia del CONACyT es una atribución nueva que ha adoptado la SEP sin que en ella participe el Consejo. Aunque la aprobación de programas sirve para otorgar becas a profesores que desean estudiar en ellos, también comienza a funcionar como una suerte de certificación de programas que no pueden pasar por los rigores del Padrón de Excelencia, asunto sobre el que abundaremos más adelante. La articulación de las políticas y la colaboración intergubernamental se expresa también en el financiamiento del PROMEP. Las becas de profesores en instituciones no inscritas en el Padrón de Excelencia del CONACyT, incluidos los del Registro de Programas Especiales, son financiadas por el gobierno federal a través del PROMEP y las becas para realizar estudios en programas inscritos en Padrón de Excelencia del CONACyT son pagadas por el gobierno federal a través de este Consejo. Las becas que se otorgan son para manutención, para pago de cuotas y colegiaturas, apoyos para transporte e instalación, libros y material didáctico y becas para redacción de tesis de maestría o doctorado. Las becas constituyen un estímulo atractivo para los profesores pues se suman a sus salarios o, en el caso de no contar con goce de sueldo durante sus estudios, el PROMEP financia, además de la beca de manutención, una beca complementaria de $500 dólares americanos al mes aproximadamente13. Nuevos registros para aprobar la calidad de programas de posgrado La nueva función de certificación de calidades se observa también con los llamados Programas Especiales de Posgrado destinados a la formación de profesores de educación superior, los cuales, de acuerdo con la definición de la SEP, son de residencia reducida o no residenciales, tienen alta calidad y deben ser aprobados por la Secretaría. Estos programas, que abarcan maestrías, doctorados y especialidades en docencia superior, surgen para atender las demandas de profesores con mayor antigüedad que desean profundizar sus conocimientos en las disciplinas que imparten y habilitarse para el trabajo docente y de gestión académica (SEP-SESIC, 1997a). En realidad, este tipo de programas está pensado para facilitar la realización de posgrados a profesores con menor interés o posibilidades de trasladarse a otros lugares debido a que son programas no escolarizados. Es importante destacar que se trata de programas nacionales o extranjeros que son aprobados por la SEP sin la intervención del CONACyT y que no necesariamente están inscritos en el Padrón de Excelencia de este Consejo. La idea original establecida en los Lineamientos para el otorgamiento de becas PROMEP (SEP-SESIC, 1997), es que la SEP y el CONACyT de forma conjunta creen un Padrón Nacional de Posgrados, lo que abre una vía de colaboración entre ambas instituciones en lo que al reconocimiento de calidades del posgrado se refiere. La SEP por su parte, deberá integrar un Registro de Programas Especiales de Posgrado. A inicios de 2000 no se habían integrado el Padrón Nacional, pero el Registro de Programas Especiales de Posgrado ya contaba con 25 programas (ocho más que en 1999), la mayoría de instituciones públicas. En el Registro se encuentran programas de instituciones privadas y programas interinstitucionales. En éstos últimos hay programas de instituciones nacionales pero también programas ofrecidos conjuntamente por instituciones nacionales y extranjeras. Hay, además, algunos posgrados ofrecidos individualmente por universidades extranjeras (véase SEP-SESIC, 2000). Aquí se observa un interesante efecto de las políticas: el PROMEP, a través del Registro de Programas Especiales, refuerza la tendencia a la apertura de programas interinstitucionales que se observa en una parte del posgrado nacional y, al mismo tiempo, apoya a instituciones extranjeras y nacionales en la generación de ofertas binacionales. Dentro de los 24 programas ubicados en el Registro de Programas Especiales de la SESIC, por ejemplo, cinco son ofertas conjuntas de instituciones nacionales y extranjeras. Un fenómeno semejante podrá observarse en el sector tecnológico, que tiene convenios de colaboración interinstitucional con instituciones de otros países, como el que ha celebrado con la Universidad Politécnica de Valencia, que pretende formar a 110 doctores en cinco sedes mexicanas diferentes, o como los que negocia actualmente con las universidades politécnicas de Barcelona y Madrid (COSNET, 1999). El PROMEP en el sector tecnológico14 La nueva denominación del programa de formación de profesores en el sector tecnológico, que pasó de SUPERA a PROMEP-SUPERA, no sólo fue un cambio nominal, expresa un cambio más general ocurrido durante la década de los noventa: la progresiva, aunque no exenta de dificultades, incorporación del sector tecnológico a marcos comunes de políticas públicas. Este sector, hasta hace poco tiempo controlado en su totalidad por la Subsecretaría de Educación e Investigación Tecnológicas (SEIT) de la SEP, ha pasado paulatinamente por un proceso de descentralización y ha reformado su oferta curricular 15. Al ofrecer un marco de criterios sobre la formación deseable del personal académico y proporcionar financiamientos para estimular la realización de maestrías y doctorados, el PROMEP-SUPERA del sector tecnológico introduce patrones de valoración del trabajo académico semejantes a los que se han impulsado para el sector universitario desde fines de la década ochenta. Esta aproximación tendencial tiene grandes obstáculos y dificultades. El sistema tecnológico es sumamente resistente a los cambios, debido, entre otras razones, a la existencia de una pesada estructura burocrática que premia la ocupación de puestos administrativos y las lealtades hacia las autoridades superiores. La proporción de su planta académica de tiempo completo con doctorado es sumamente baja (1.9% en 1997, que es menor al 7.1% del subsistema universitario), de modo que los actuales criterios imponen el enorme desafío de doctorar un enorme número de profesores. A ello hay que agregar que han existido dificultades para diseñar los instrumentos del PROMEP tecnológico, entre otros16: La falta de definiciones claras para determinar la calidad de los programas de posgrados en los que, además de los del Padrón del CONACyT, pueden estudiar los profesores acreedores de becas PROMEP. No existe todavía el Registro de Programas Especiales de Posgrado para el subsistema tecnológico; La existencia de bolsas y organismos para gestionar la formación del personal académico son diferentes, lo cual ha ocasionado divergencias en los criterios para asignar las becas: por un lado los fondos de SUPERA, administrados por ANUIES y, por otro lado, los fondos administrados por el COSNET. La tardanza en la introducción del criterio de que cada unidad académica debe contar con un plan de desarrollo de cuerpos académicos y con metas precisas de superación académica por área de conocimiento y nivel de estudios (se introdujo hasta el 2000). La aceptación de otorgar becas a profesores en instituciones que no estén ni en el Padrón de Excelencia del CONACyT ni en el Registro de Programas Especiales de la SEP (con el único requisito de que el director de tesis debe ser del SNI), lo cual flexibiliza los requisitos para que los profesores puedan obtener una beca, pero contrarresta la función de acreditación de posgrados que ha asumido recientemente la SEP. A estas dificultades se añaden las presiones del subsistema tecnológico por ampliar la oferta de posgrados dada su actual estrechez. Pero en este tema hay dos visiones: la que propone una ampliación moderada sobre la base de fortalecer las capacidades ya existentes y la que propone una ampliación en mayor escala con escasa consideración a la escasez de doctores que podrían hacerse cargo de la nueva oferta. A pesar de todos estos problemas, la aproximación entre las políticas de los subsistemas universitario y tecnológico está en marcha, asunto que había sido siempre eludido en México. Breve conclusión sobre el PROMEP Debemos intentar una somera conclusión sobre el PROMEP y su entrelazamiento con las políticas de posgrado. Este programa ha sido objeto de diversas críticas en los medios académicos y laborales por diversos motivos. Entre ellos, por becar a profesores que pronto culminarán su vida laboral activa, por no dirigir los apoyos a nuevos profesores y por tener metas ambiciosas e irrealizables (De Vries y Álvarez, 1998). Sin embargo, ha introducido cambios de suma importancia en la formulación e implantación de las políticas públicas hacia la educación superior. De un lado, implica una intervención gubernamental directa en los niveles básicos de la operación del sistema: negocia planes y programas de desarrollo institucional y de unidades académicas, compromete recursos para ello, promueve cambios en los sistemas de carrera académica en las instituciones y fomenta las evaluaciones externas de programas y funciones universitarias. De otro lado, el PROMEP incorpora un esquema similar de políticas al sector tecnológico, que antes permanecía al margen de los cambios en el ámbito de las políticas universitarias. Las implicaciones del PROMEP en el posgrado pueden resumirse así: Pone en el centro de las políticas la formación de posgrado del profesorado y articula a su alrededor diversos instrumentos de políticas y recursos. Apoya la expansión hacia todo el sistema de educación superior de patrones de valoración del trabajo académico centrados en la calificación de posgrado y en la competencia académica. Despliega una política directa hacia el posgrado, convierte a la SEP, a través de la SESIC, en un organismo certificador de programas que no están en el padrón del CONACyT; establece conexiones para el diseño e implementación de políticas entre la SEP y el CONACyT; certifica la operación de programas que no caben dentro del Padrón de Excelencia del CONACyT; y estimula el surgimiento de programas interinstitucionales mexicanos e internacionales. Estos cambios fortalecen la tendencia general al crecimiento y diversificación de los posgrados en México. A reserva de profundizar con estudios de impactos y consecuencias de políticas, el PROMEP parece apoyar posgrados cuya función es capacitar y actualizar al profesorado más que entrenarlos para la investigación profesional. Aunque uno de sus objetivos es impulsar la investigación en las unidades académicas, su propósito fundamental es mejorar la formación de los académicos actuales como lineamiento central de la elevación de la calidad. Notas 1 También es interesante que este primer esfuerzo de planeación a largo plazo para la educación superior en México, que preveía una intensa expansión con fuerte financiamiento público, acabase casi inmediatamente por invalidarse al desfondarse el modelo macroeconómico hasta entonces vigente. La crisis de la deuda, aunada a la reducción de los precios internacionales del petróleo, puso en jaque toda previsión de expansión de servicios sociales sostenidos con recursos fiscales. 2 No hay que confundir este término con el de “neoliberal”. El autor alude más bien a la relación entonces llamada “populista” entre gobiernos y universidades públicas, de la que estuvo ausente una capacidad estatal de regulación de la expansión del sistema. 3 Programa Integral de Desarrollo de la Educación Superior, presentado por la ANUIES. 4 Desde la década de los setenta, se volvió obligación constitucional para cada nueva administración federal presentar un Plan Nacional de Desarrollo así como planes sectoriales (como la regulación macroeconómica, desarrollo social –educación, salud, vivienda–, ciencia y tecnología, agricultura y otros sectores de prioridad nacional). 5 Relaciones Exteriores, Hacienda, Energía, Comercio y Fomento Industrial, Agricultura y Recursos Hidráulicos, Comunicaciones y Transportes, Desarrollo Urbano y Ecología, Educación Pública, Salud y Pesca. González Rubí subraya el tema de la continuidad en las prioridades de política educativa y científica, ejemplificada por el hecho de que fuera Ernesto Zedillo el funcionario que presidió esta Comisión hacia finales de los años ochenta, antes de ocupar la cartera de Educación Pública en 1992. Ernesto Zedillo fue electo Presidente para el periodo 1994-2000. 6 El tema de la repatriación de investigadores mexicanos en el extranjero sería más tarde convertido en programa de CONACyT. 7 Subsecretaría de Educación e Investigación Tecnológica, encargada del sector de Institutos Tecnológicos. 8 Puede consultarse CONACyT, Programa de Apoyo a la Ciencia en México (1991a); también nos beneficiamos de una entrevista detallada ofrecida por el Dr. José Luis Rius, responsable del posgrado en el Consejo (21/IX/99). 9 Ciencias de la tierra, Ciencias Aplicadas, Ciencias Exactas, Ciencias Sociales, Ciencias Humanas y de la Conducta, Ciencias de la Salud, y Ciencias Naturales. Esta clasificación fue objeto de debates y fue modificada varias veces a lo largo de los años siguientes. 10 Los Centros están clasificados como pertenecientes a las áreas de Ciencias Exactas y Naturales (9), Ciencias Sociales y Humanidades (8), Desarrollo Tecnológico (6), y Servicios (2). Trabajaron en el primer ejercicio de evaluación 114 científicos. 11 Consejo del Sistema Nacional de Educación Tecnológica. 12 Cabe decir que oficialmente no se le conoce como certificación sino como aprobación de programas. 13 La beca de manutención es igual monto al establecido por el CONACyT para estudios de maestría y de doctorado. Para maestría, estas becas van de $317 a $350 dólares americanos aproximadamente y para doctorado van de $390 dólares en el primer año de estudio a $516 dólares en el cuarto y quinto años de estudios. En el caso de realizar estudios en instituciones distintas a las de su adscripción reciben complementos, equivalentes a $150 y $300 dólares para maestría y doctorado respectivamente. Para tener una idea de lo atractivo que puede ser desde el punto de vista económico considérese a un profesor que gana 800 dólares. Si se le suma $317 dólares para estudio de maestría más $150 de complemento, este profesor ganaría al mes durante su primer año de estudios de maestría $1,267, lo que equivale a ganar un 63% más que su ingreso regular. Cálculos aproximados hechos con datos de SESIC (1997b). 14 Agradecemos a Sylvie Didou, del DIE-CINVESTAV, sus valiosas indicaciones sobre las políticas en el subsistema tecnológico. 15 En su mayor parte, la educación tecnológica está adscrita al gobierno federal; sin embargo, las instituciones tecnológicas de nueva creación surgen como organismos descentralizados de los gobiernos estatales, con el apoyo de la federación (SEP, 1999). 16 Estos problemas se detectan en los documentos de políticas y convocatorias producidos por la SEIT y el COSNET. Véanse, entre otros, COSNET (1998, 1999); SEP-SEIT (1999); ANUIES (2000).